3月7日电 议案主题：当前我国慈善事业明显落后于社会发展需求，建议尽快制定慈善事业促进法，促进社会和谐。要明确规定慈善机构具有独立的法人地位，明确慈善机构的性质、使命及其管理、运行的基本准则和监督机制，确立完善、统一的慈善税制。

一、案由

自20世纪90年代以来，我国陆续制定和出台了《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等涉及慈善事业捐赠、税收、所得税与社团管理等方面的法律和条例。但这些法律法规对于规范、保护和促进慈善事业的发展，保障性不够，力度不大，概括起来还存有五个方面问题。

(一)“官办”慈善组织和机构数量少，民间慈善组织发展受到制约。目前我国慈善组织仍带有自由发展或依附政府的倾向，一些慈善组织的建设不够完善，慈善资源的动员力量弱小，受到政府及其主管部门直接干预较多，甚至有些慈善组织形同虚设或成为“二政府”。近年来慈善组织虽然增加不少，但大多数挂靠政府业务主管部门，依附于政府机关运作，“官办”色彩浓厚。一些民间慈善组织由于找不到主管部门挂靠而不能登记，只好以企业名义申请工商登记，并承担纳税义务。据统计，目前登记注册的民间组织28万多个，其中有相当一部分还不是纯粹意义上的民间慈善组织，志愿者协会或义工协会刚刚起步，且具有影响力的基金会不多。

(二)慈善机构募捐能力较弱，动员社会资源的能力较差。目前我国需要社会救助的人口超过总人口数量的10%以上。而全国每年募集到的慈善款物约合50亿元人民币。中国人均GDP与美国比较相差38倍，而我国人均慈善捐款数额与美国比较则相差7300倍。这在一定程度上强化了贫富悬殊对社会心理的负面影响，强化了社会的仇富心态。

究其原因，一是民众慈善公益理念尚未形成，企业捐赠积极性不高。据最近一项调查表明，国内工商注册登记的企业有90%从没参与过捐赠。即便是捐款较多的民营企业家，每当慈善组织提出为其召开新闻发布会时，几乎都遭到拒绝。按现行规定，企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的3%，超额部分仍需缴纳企业所得税。企业捐赠越多，纳税就越多，这自然抑制企业捐赠的积极性。

二是慈善事业未能得到全社会尤其是富裕群体的认同和支持。美国的慈善捐赠10%来自企业，5%来自大型基金会，85%来自民众。2003年，美国个人捐赠达2410亿美元，人均捐款460美元。而我国人均捐赠款一度仅为0.92元。而且志愿服务参与率在我国仅为全国人口的3%，而美国则为44%。

三是慈善立法的不完善。目前我国在民政部登记注册的公益慈善组织有28.9万多个，但据估计，没有登记注册的高达300万个。由于缺乏规范的法规制度，慈善公益组织的程序不透明、管理制度不规范、监督机制不健全，可能导致慈善机构鱼目混珠，慈善机构管理混乱，让社会上一些不法人员打着“慈善”的招牌，谋取不正当私利。

(三)税收政策的积极作用尚未得到充分发挥，影响慈善组织的生存与发展。《中华人民共和国企业所得税法》规定，“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。”也就是说，企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的3%，超额部分仍需缴纳企业所得税。企业捐赠越多，纳税就越多。我们认为这抑制了企业捐赠的积极性。因为按照《企业所得税法》规定，企业进行慈善捐款，捐款额度在应纳税所得额的3%以内，企业可以享受免税待遇。如果捐赠金额超过3%，企业就得为所捐款部分纳税。《个人所得税条例实施细则》中也有相关规定，这显然是无法调动企业个人进行慈善捐赠积极性的。而我国目前对于免税问题的政策比较模糊，且优惠的额度偏低，同时程序繁琐，这无形中打击了人们特别是企业捐赠的积极性。此外，国家在在税收方面政策扶持少，经费严重不足，也影响了慈善组织的生存与发展。政府有关部门坚持实行的是特事特批原则，企业只有向事先得到国家批准成立的少数基金会捐款才能得到减免税收的优惠。据了解，目前国家税务总局仅批准6家慈善公益组织享受捐赠所得税税前全额扣除的优惠待遇。慈善组织的运行经费，缺乏法定的来源渠道。目前除中国红十字会被允许按照国际惯例从捐献资金中提取相应比例用于行政开支外，其他慈善组织无此权力，绝大多数只能采取变通措施解决经费问题。

(四)慈善组织缺乏独立性，影响社会公信力。目前，我国慈善组织作为社团法人，其业务开展仍然受业务主管部门的约束，包括负责人的推荐、任免，慈善项目的实施等。由于没有完全的独立性，未能真正确立和发挥慈善事业在我国多层次社会保障体系中的重要地位和作用，导致一些热心人士的怀疑和不信任。此外，有些慈善机构管理上存在漏洞，缺少必要的行业自律、监督和审计，善款使用上随意性大。在一定程度上，也影响了慈善公益事业的社会公信力。

(五)法律法规不健全，监督管理欠规范。迄今为止，我国还没有专门的“慈善事业促进法”。现行的慈善法律法规尚不足以规范、保护和促进慈善事业的发展。当前部分基金会对资金的筹集、捐赠项目和资金的投向未能如实向社会公布，接受社会监督。社会捐赠资金在管理、使用过程中还存在一些普遍性问题，资金的安全性还存在隐患。有的部门把社会自愿救助捐赠活动转为变相摊派，挪用甚至侵占捐赠款。有的社团组织以捐赠为名从事营利活动。一些企业借“慈善”之名，行“宣传”之实，出现事前“承诺”、事后“赖账”的捐赠，甚至出现借捐赠名义行骗、促销等违法行为。为此需要在我国现有的一些支持公益捐赠和慈善事业的法律法规和原有一些优惠政策的基础上，就如何支持我国慈善事业发展起草一部综合性法律。该法律要明确慈善组织的性质、慈善活动的程序、慈善活动的监督机制、慈善事业的主管部门，重点建立一套透明、规范、细化的慈善事业工作程序，规范劝募、受赠、转赠、捐赠、受益等行为的权利和义务，并建立相应的审计监督机制，规范慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等行为，对善款的来源和使用，对慈善机构运作经费进行有效的监管。

二、建议

慈善是社会文明的象征，慈善捐献是慈善事业存在和发展的前提。促进慈善事业的发展，扶贫济弱，促进社会和谐，仅依靠现有的《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社团管理条例》、《基金会管理条例》等法律、规章，已经无法解决上述问题。建议应尽快制定出台《中华人民共和国慈善事业促进法》，通过立法来强化社会的慈善公益意识、确立慈善机构的独立法人地位、调整政府与慈善组织的关系、规范慈善事业行为。

(一)明确慈善机构的独立法人地位。

考虑取消现行法规中要求慈善组织必须有业务主管单位的规定，让慈善组织真正独立承担起民事责任，大力培育发展民间慈善组织。应在政策上对慈善事业有所倾斜，对管理规范、运行较好、有较高社会公信度的慈善公益组织进行相关评估，对取得信用资格认证的慈善机构，应享有社会捐赠的优惠政策。参照先进国家的惯例，利用税收杠杆，对慈善公益捐赠减免税收，以培育更多民间机构从事慈善事业。

(二)提高免税额度，简化免税程序。

针对我国目前免税政策比较模糊，优惠的额度偏低，程序繁琐等问题，参照西方发达国家的做法，提高免税额度，简化免税程序，有利于促进企业、个人积极进行慈善捐款。

一是采取优惠政策措施鼓励企业或个人捐赠，对向社会捐出善款数额超过应缴税额10%的企业，给予减免10%的税款；不足10%的，则可在应缴税额里扣除已捐善款；

二是研究考虑开征遗产税、赠与税乃至特别消费税，鼓励富人积极参与慈善公益事业，扩大捐赠资金量；

三是转变政府职能，扩大慈善事业的社会功能。政府在社会救济和社会福利方面的部分事务性职能，应逐步转移给有资质的社会慈善组织，如划拨部分社会福利基金给慈善组织，用于慈善救助，壮大慈善事业力量，政府主要是加强监管；四是简化免税申请程序。在西方发达国家，政府支持慈善事业发展的最有力手段就是制定明确、优惠的免税政策。为此，《慈善事业促进法》将对免税申请程序进行简化规定。

(三)规范捐赠资金管理规定，完善慈善项目运作监督。

慈善活动不仅仅是款物的捐赠，还包括人民群众的义工行为、社区中的志愿者行为，以及按照自己的能力来为他人、为社会、为困难群体进行扶助的行为。因此，《慈善事业促进法》在支持鼓励的基础上，还要进行规范、监督。

一是对社会捐赠资金、物品的管理，要严格按照规定的渠道接收、使用社会捐赠款物，并及时下拨，还要加强监督、检查、公示及向捐赠者反馈工作和审计工作；

二是对慈善资金的使用实行监督。慈善资金的使用必须体现捐赠人的意愿，要对慈善资金的使用效果进行考核，杜绝善款用完则了的现象；

三是对各类慈善组织的慈善主体进行统一规范。比如对义工、志愿者的社会与法律保障，对慈善行为的鼓励机制，对慈善项目的运作，以及政府社会对慈善组织的监督等都将包含在《慈善事业促进法》中。

(四)调整与政府监督部门的关系，明确慈善机构的行为准则。

由于目前我国慈善事业的公示和监督体系尚未完全建立，使得慈善机构的公信力和效率经常被质疑。因此，要构建中国特色慈善事业的法律法规和政策体系，《慈善事业促进法》就必须从慈善公益组织的社会运行标准、管理制度和监督机制着手，既要明确政府监督部门与社会协调机构的组织形式和运作程序，也要明确慈善机构的行为准则，接受捐赠和实施救助必须公开透明，合理合法，防止借“义演”、“义卖”等合法外衣谋取不正当私利。调整政府与慈善组织的关系，慈善组织应当以自律为基础，以接受社会监督为主，政府的作用在于提供规范和支持服务，要从行政直接干预转变为通过经济、法律手段的间接干预来监控慈善组织及其活动。

(五)增加设立慈善日的内容。去年的秋末冬初，在胡总书记的号召和率先垂范下，全国上下掀起了一股向灾区人民捐款捐物的热潮。以胡总书记号召这一天设立为我国每一年度的慈善日意义重大和深远，(具体日期请中央办公厅和全国人大有关部门商定)，在国际上也会产生积极的影响。

设立慈善日的重大意义在于体现了党和政府对解决贫苦问题、发展慈善事业的高度重视和关心，是贯彻和执行八荣八耻社会主义荣辱观的时代要求和具体化。

改革开放以来，我国经济发展的硬指标和道德文化发展的软指标的发展显得不协调不同步。因为道德文化进步的缓慢以及收入财富的差异导致最基础的社会正义感的弱化，侵蚀人们的灵魂，一些人事不关已，冷漠无情，物欲横流，公德伦丧等不良社会现象。以八荣八耻为主要内容的社会主义荣辱观，说到底就是提倡道德文化的进步，并为社会成员提供全新的生活价值取向，一种全新的认同感和责任感。而这种全新的价值观、认同感、责任感在赋予人们生活新的意义的同时，也就为人们的社会行为提供一种软约束，用八荣八耻作为人生的基本准则来造就一种新的道德文化来节制人们的社会行为，做到软硬指标同步、全面的发展，夯实构建以人为本，和谐发展社会的道德文化基础。

(六)确立强化宣传的内容。

建议创办一份全国性的慈善报，此举对我国的慈善事业有极大的推动作用。除了报道国内慈善动态、救灾状况、助贫助残、人物团体专访外，还可介绍国际上有影响的慈善组织、人物动态。它山之石可以攻玉我们不但要动用国内的力量来发展慈善事业，还应尽可能的争取国际上慈善团体、人物的援助，加强交流。而创办这份报纸的全过程也必须以全新的模式，及鲜明的慈善性、公益性、广泛性，发动和招募自愿者和专业人员在民政部和中华慈善总会的领导下真正把这份报纸办好。

在中央电视台相关节目中增设慈善类节目版块，在每周的固定时段内播出，遇有重大自然灾害时，配合海内外同胞捐赠义举，还可适当增加播出的时间和次数，激励人们以更大的热忱投身到慈善事业中去，尽可能的为灾区和贫困地区解决燃眉之急。我国每年都有部分地区要遭遇自然灾害，贫困地区抵御自然灾害的能力和财力相对薄弱，对他们而言，除了有限的国家政策的扶持，海内外及国际友人的慈善资助对他们战胜灾害重建家园就显得非常重要和珍贵。

中央电视台拥有强大的、一流的人才、设备资金，在国内外享有盛誉。我们相信有中央电视台的鼎力相助和正确引导，国人的慈善公德意识将大为提高，慈善事业一定会发展得更快更好。